Domini collettivi, risorsa economica che tutela ambiente e paesaggio

Confermate inalienabilità, indivisibilità, inusucapibilità e perpetua destinazione agro-silvo-pastorale, anche se restano dubbi interpretativi soprattutto per le aree montane. Priorità nell’assegnazione dei beni ai giovani agricoltori.

 

I domini collettivi sono una risorsa per l’ambiente, la cultura ma anche la produzione. Questo appunto il riconoscimento alla base della legge n. 168 del 20/11/2017 “Norme in materia di domini collettivi”, approvata in via definitiva il 26 ottobre 2017 (G. U. n. 278 del 28/11/2017). Il termine “domini collettivi” (detti anche “proprietà collettive” o “usi civici”) individua i diritti di godimento su terreni a destinazione agro-silvo-pastorale spettanti a collettività coincidenti con gli abitanti di un Comune o frazione, con un gruppo di famiglie o di addetti ad un lavoro ecc. Comunità distinte da una propria personalità giuridica o di fatto, autoamministrate o amministrate in forma separata dal Comune, i cui componenti esercitano insieme, individualmente o collettivamente, i diritti di godimento di cui la collettività è titolare.

Una prima rivalutazione normativa dei domini collettivi per il contributo che possono dare allo sviluppo economico si ha con la L. n.1102/71 (“Nuove norme per lo sviluppo della montagna”), che, istituendo le “Comunità montane”, rivaluta i beni agro-silvo-pastorali delle comunioni familiari montane e il loro “patrimonio antico”, che va “trascritto e intavolato nei libri fondiari come inalienabile, indivisibile e vincolato alle attività agro-silvo-pastorali e connesse”. Segue la legge n. 97/94, “Nuove disposizioni per le zone montale. Ecologia”, che valorizza quei beni “sia sotto il profilo produttivo, sia sotto quello della tutela ambientale” e viene ripetutamente richiamata dalla legge appena approvata.

Al contributo dato dai domini collettivi al rispetto e alla conservazione dell’ambiente fanno riferimento la L. n. 431/85 (“legge Galasso”), il “Codice dei beni culturali e del paesaggio” del 2002 e il successivo Dlgs. n. 42/2004, che all’art. 142, comma h) sottopone a vincolo paesaggistico “le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici”. Tale vincolo viene adesso confermato, e mantenuto anche in caso di liquidazione degli usi civici, in quanto “garantisce l’interesse della collettività generale alla conservazione degli usi civici per contribuire alla salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio”. La natura collettiva dei beni comporta, difatti, l’esigenza di uno sfruttamento sostenibile, di un prelievo non superiore a quanto la natura può ogni anno rinnovare, per rispetto dell’uguale diritto di usufruirne spettante, in contemporanea o in futuro, a tutti gli altri componenti.

Obbligo di tutela

Si comprende così meglio il senso della legge n. 168/2017, che, riconoscendone l’importanza tanto economica quanto ambientale, non cambia, ma recepisce i principi di fondo tradizionalmente propri dei domini collettivi. In quest’ottica il primo comma dell’art. 2 attribuisce alla Repubblica il compito di tutelarli quali “a) elementi fondamentali per la vita e lo sviluppo delle collettività locali; b) strumenti primari per assicurare la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale; c) componenti stabili del sistema ambientale; d) basi territoriali di istituzioni storiche di salvaguardia del patrimonio culturale e naturale; e) strutture eco-paesistiche del paesaggio agro-silvo-pastorale nazionale; f) fonte di risorse rinnovabili da valorizzare ed utilizzare a beneficio delle collettività locali degli aventi diritto”. La legge, attraverso il richiamo all’art. 2 Cost., colloca i domini collettivi “comunque denominati” nell’ambito dei diritti dell’uomo sicché “la Repubblica riconosce e tutela i diritti dei cittadini di uso e di gestione dei beni di collettivo godimento preesistenti allo Stato italiano” e “le comunioni familiari vigenti nei territori montani continuano a godere e ad amministrare i loro beni in conformità dei rispettivi statuti e consuetudini, riconosciuti dal diritto anteriore” (art.2/ comma2).

Qualche problema di compatibilità

A dispetto degli innegabili meriti la legge risulta dispersiva nella redazione dei tre articoli che la compongono. L’art. 1 indica le caratteristiche proprie dell’ordinamento giuridico originario delle collettività proprietarie, ordinamento “b) dotato di capacità di autonormazione, sia per l’amministrazione soggettiva e oggettiva, sia per l’amministrazione vincolata e discrezionale; c) dotato di capacità di gestione del patrimonio naturale, economico e culturale, che fa capo alla base territoriale della proprietà collettiva, considerato come comproprietà inter-generazionale; d) caratterizzato dall’esistenza di una collettività i cui membri hanno in proprietà terreni ed insieme esercitano più o meno estesi diritti di godimento, individualmente o collettivamente, su terreni che il comune amministra o la comunità da esso distinta ha in proprietà pubblica o collettiva”.

Dalla capacità di autonormazione e di gestione del patrimonio discende che i domini collettivi, oltre a reggersi in base ai propri statuti, scritti o consuetudinari, si amministrano attraverso propri organi ai quali la legge riconosce “personalità giuridica di diritto privato ed autonomia statutaria” (art. 1/comma 2). Solo in loro mancanza la gestione è affidata ai Comuni, fermo il diritto “delle popolazioni interessate (di) costituire i comitati per l’amministrazione separata dei beni di uso civico frazionali, ai sensi della legge 17 aprile 1957, n. 278” (art.2/comma 4).

Altre caratteristiche sono indicate al 3° comma: “Il diritto sulle terre di collettivo godimento si caratterizza quando si verificano le seguenti situazioni: a) avere normalmente, e non eccezionalmente, ad oggetto utilità del fondo consistenti in uno sfruttamento di esso; b) essere riservato ai componenti della comunità, salvo diversa decisione dell’ente collettivo”.

Infine l’art. 3/1°comma fornisce un’elencazione dei beni collettivi, che include anche “i corpi idrici sui quali i residenti del comune o della frazione esercitano usi civici”. Nei due comma successivi si dà atto che tali beni “costituiscono il patrimonio antico dell’ente collettivo, detto anche patrimonio civico o demanio civico”, soggetto al regime dell’inalienabilità, dell’indivisibilità, dell’inusucapibilità e della perpetua destinazione agro-silvo-pastorale.

Domini collettivi montani

Tuttavia per le proprietà collettive indicate nell’art. 3 della L. n. 97/94, tutte in zone montane, continua ad applicarsi l’art. 11/comma 3 della L. n. 1102/71, che consente la libera contrattazione dei beni acquistati dopo il 1952 e parziali deroghe per il patrimonio antico, demandando alle regioni la determinazione di “limiti, condizioni, controlli intesi a consentire la concessione temporanea di usi diversi dai forestali, che dovranno comunque essere autorizzati anche dalla autorità forestale della regione”. Disposizione che pone qualche problema di compatibilità con la natura fondamentale riconosciuta agli ordinamenti originari, così come la norma (anch’essa riferibile – sembra – solo ai domini collettivi montani dato il richiamo specifico alla L. n. 97/94, che li riguarda), che assegna alle regioni un termine di 12 mesi dall’entrata in vigore per esercitare “le competenze ad esse attribuite dall’articolo 3, comma 1, lettera b), numeri 1), 2), 3) e 4), della L. n. 97/94”, decorso il quale provvederanno ”con atti propri gli enti esponenziali delle collettività titolari, ciascuno per il proprio territorio di competenza” (art. 3/c. 7). Anche qui, difatti, fra le competenze attribuite vi è quella di fissare: “le condizioni per poter autorizzare una destinazione, caso per caso, di beni comuni ad attività diverse da quelle agro-silvo-pastorali, assicurando comunque al patrimonio antico la primitiva consistenza agro-silvo-pastorale compreso l’eventuale maggior valore che derivasse dalla diversa destinazione dei beni”.

Analogo problema di compatibilità è posto dall’art. 3/c. 8, che impone alle collettività di dare la priorità nell’assegnazione dei beni ai giovani come definiti dalla normativa Ue.

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