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La proposta di riforma della Pac 2014-2020, pubblicata dalla Commissione europea il 12 ottobre 2011, conferma quasi integralmente l’attuale Ocm unica (Reg. Ce 1234/2007), ad eccezione di pochissime novità. Una di queste è l’abolizione delle quote zucchero a partire dal 1° ottobre 2015. Su questo punto si è aperto un acceso dibattito, per cui le decisioni finali sono ancora incerte.
ABOLIZIONE DI TUTTO
La soppressione delle quote è una scelta coerente con l’obiettivo di smantellare le vecchie misure di mercato nell’ambito della Pac, che porterà all’abolizione di tutte le forme di restrizione della produzione. Infatti, oltre le quote zucchero, la nuova Ocm unica prevede la soppressione delle quote latte e dei diritti di impianto dei vigneti (tab. 1).
Se la riforma sarà approvata, dal 2016 ci sarà la totale liberalizzazione del mercato dello zucchero e si porrà fine ad una politica trentennale di contenimento dell’offerta. L’abolizione delle quote zucchero trova, tuttavia, la ferma opposizione del mondo bieticolo-saccarifero.
L’OCM ZUCCHERO
Dopo la grande riforma del settore dello zucchero del 2006, rafforzata nel 2008, oggi l’attuale organizzazione comune dei mercati presenta strumenti di mercato molto più leggeri.
I prezzi istituzionali sono stati progressivamente aboliti dal 2006 al 2010; basti pensare che fino al 2006, il prezzo di intervento dello zucchero era fissato a 631,9 €/t. Allo scopo di proseguire sulla via dell’abbandono dei meccanismi pubblici di intervento, la riforma del 2006 ha abolito il regime di intervento e il prezzo di intervento dello zucchero. In linea con quanto avvenuto in altri settori, il sistema di intervento è stato sostituito dagli aiuti all’ammasso privato, che consistono nella possibilità di ritirare temporaneamente determinati quantitativi di zucchero dal mercato.
Oggi è in vigore solamente un prezzo di riferimento: 404,4 €/t per lo zucchero bianco e 335,2 €/t per lo zucchero grezzo (tab. 2). Al di sotto di questi prezzi, l’Ue si limita ad un aiuto all’ammasso privato.
LE QUOTE DI PRODUZIONE
La riforma del 2006 ha ridisegnato il regime delle quote di produzione di zucchero, con la fusione delle quote di zucchero A e B in un’unica quota.
Inoltre, la riforma dell’Ocm zucchero ha rivoluzionato il settore con il piano 2006-2009 di ristrutturazione dell’industria europea dello zucchero che ha portato alla rinuncia di 5,8 milioni di t di quota. Alla fine di questo processo quadriennale – centrale per la riforma del 2006 – la quota di zucchero e isoglucosio dell’Ue è scesa a 14 milioni di t, di cui 13,3 milioni di t per lo zucchero (tab. 3).
La produzione saccarifera dell’Ue si è concentrata in 18 Stati membri (dai 23 di prima della riforma) caratterizzati da condizioni agronomiche favorevoli, sette dei quali, con le rese più elevate, totalizzano quasi il 70% della produzione complessiva. I prezzi interni mostrano una tendenza all’equilibrio di mercato, in sintonia con l’obiettivo della riforma di rendere sostenibile e competitivo il settore europeo dello zucchero.
L’ITALIA
La riforma dell’Ocm e la ristrutturazione dell’industria europea dello zucchero hanno avuto un grande impatto per il settore bieticolo-saccarifero in Italia.
Il nostro Paese ha rinunciato a 1.049.064 t di quota zucchero, passando da 1.557.443 t prima della riforma alle attuali 508.379 t di quota (tab. 4), usufruendo dei relativi aiuti alla ristrutturazione. Contestualmente gli zuccherifici sono passati da 19 a 4 con la chiusura di ben 15 stabilimenti; di conseguenza, le superfici a barbabietola sono scese da 250 mila a circa 50-60 mila ettari.
La quota di produzione dell’Italia nell’Ue è passata dall’ 8,6% al 3,8% (tab. 4); oggi l’Italia produce circa il 30% del suo fabbisogno di zucchero.
LA NUOVA OCM
Per la Pac 2014-2020, la Commissione propone l’abolizione delle quote zucchero, proseguendo il processo di totale liberalizzazione del mercato, iniziato con la riforma del 2006.
Rimangono invece in vigore le norme residue – seppure molto blande – sulla gestione del mercato, tramite gli aiuti all’ammasso privato con un prezzo di riferimento fissato ad un livello molto basso (tab. 3). Anche lo strumento degli accordi tra zuccherifici e bieticoltori rimane in vigore, allo scopo di garantire un giusto equilibrio tra i diritti e gli obblighi degli zuccherifici e dei produttori di barbabietole da zucchero.
NUOVO SCENARIO DI MERCATO
In conseguenza della riforma del 2006, l’Ue è diventata importatrice netta di zucchero. Dal 2010 anche lo scenario del mercato mondiale è cambiato totalmente, con un’impennata considerevole dei prezzi dello zucchero, per effetto di una produzione globale inferiore ai consumi. Ecco quindi che si è verificato un fatto inatteso: il prezzo mondiale ha superato il prezzo interno.
Anche nel settore dello zucchero, quindi, si è venuta a creare la stessa situazione del mercato delle altre commodity, con una forte instabilità dei mercati mondiali e un’elevata volatilità dei prezzi.
NO DELLE ASSOCIAZIONI
L’abolizione delle quote zucchero ha trovato la netta opposizione dei bieticoltori e degli industriali europei secondo i quali la liberalizzazione del mercato espone il settore bieticolo-saccarifero europeo alla destabilizzazione a causa del divario di competitività con i produttori di canna da zucchero a livello mondiale. Per queste ragioni, la Cibe (Confederazione europea dei bieticoltori) e, in Italia, l’Anb (Associazione nazionale bieticoltori) hanno chiesto al Parlamento europeo e al Consiglio agricolo di mantenere l’attuale assetto dell’Ocm zucchero, con le quote zucchero almeno fino al 2020. Anche il documento degli Assessori regionali all’agricoltura è sulle stesse posizioni.
La Commissione europea invece difende la proposta di azzeramento delle quote; secondo il commissario Ciolos, le quote impediscono la competitività della produzione europea sui mercati mondiali; inoltre la nuova Ocm non significa l’abbandono della politica di settore, in quanto rimangono in funzione le reti di sicurezza in caso di crisi di mercato, nonché il ruolo delle organizzazioni dei produttori e dei contratti obbligatori tra produttori e trasformatori.
Anche i Paesi esportatori temono l’eliminazione delle quote zucchero. Infatti i 79 paesi ACP, legati all’Ue dall’accordo di Cotonou, e i produttori di zucchero tra i paesi meno avanzati (PMA), hanno criticato l’eliminazione delle quote nell’Ue. Ritengono che la loro soppressione nell’Ue avrà un impatto negativo sulla produzione di zucchero nei loro Paesi. In altre parole, potrebbe portare ad un aumento della produzione comunitaria e quindi una riduzione dell’importazione.
LA LIBERALIZZAZIONE
L’abolizione delle quote zucchero nella Pac 2014-2020 è una politica coerente con le ultime riforme. Eppure tutti gli attori del settore bieticolo-saccarifero appaiono scontenti dell’abolizione delle quote zucchero, sia i produttori, che l’industria, persino i Paesi esportatori.
Il timore della deregulation e della scarsa competitività della produzione europea rispetto alla canna da zucchero ha spinto le organizzazioni bieticole europee a preferire una posizione conservativa e a dichiararsi contro l’abolizione delle quote. Idem i Paesi esportatori, che preferiscono un mercato regolamentato per continuare a mantenere la loro quota di esportazione nell’Ue. All’opposto, la Commissione ritiene che la liberalizzazione accrescerà la competitività e semplificherà le regole del settore.
Di fronte ad uno scenario di forte mutamento del mercato, è preferibile una forte regolamentazione, anche a rischio di mantenere un sistema rigido come le quote di produzione? Oppure è preferibile una maggiore liberalizzazione che consenta al settore di adeguarsi rapidamente alle nuove opportunità dei mercati? Sono le domande a cui rispondere. Finora la liberalizzazione appare la strada più ragionevole nel medio periodo.
Poi c’è la situazione specifica dell’Italia, dove il comparto bieticolo-saccarifero ha conosciuto una profonda ristrutturazione dal 2006 ad oggi. Anche nel nostro Paese prevale una posizione di mantenimento delle quote zucchero per il timore di destabilizzare ulteriormente il comparto, lasciando pieno campo alla bieticoltura del nord Europa. Il timore della concorrenza europea è ragionevole e, per questa ragione, è indispensabile procrastinare l’abolizione delle quote zucchero fino al 2018 o al 2020, ma nel lungo periodo è più opportuno rafforzare la competitività piuttosto che mantenere vecchi strumenti di controllo dell’offerta.
