La nuova Pac 2028-2034 non vedrà più l’attuale articolazione in due pilastri: il primo, destinato ai pagamenti diretti e al sostegno settoriale; il secondo dedicato allo sviluppo rurale.
Questa novità assume particolare importanza, considerando soprattutto la lunga storia del secondo pilastro: introdotto più di un quarto di secolo fa con la riforma di “Agenda 2000”, rimarrà in vigore fino alla fine del 2027.
I perché del Fondo unico
La nuova Pac 2028-2034, prevede l’istituzione di un Fondo unico, denominato precisamente “Fondo europeo per la coesione economica, territoriale e sociale, l’agricoltura e lo sviluppo rurale, la pesca e la politica marittima, la prosperità e la sicurezza” (fig. 1), e di un’unica lista di strumenti, non più divisi tra 1° e 2° pilastro. La scelta del Fondo unico - secondo la Commissione europea - è motivata dall’obiettivo di una semplificazione e razionalizzazione della gestione dei fondi europei.
Infatti, il nuovo Fondo unico raggrupperà 14 fondi attualmente esistenti, superando la frammentazione tra i diversi fondi strutturali (Feaga, Feasr, Feampa, Fse, Fesr, Fc ecc.).
Il Fondo unico è stato aspramente avversato, ma - nonostante queste critiche - costituirà un fondamento della nuova programmazione europea 2028-2034.
Tuttavia, il negoziato porterà all’accoglimento delle numerose richieste di modifica, provenienti dagli Stati membri e soprattutto dall’Italia.
In particolare, gli emendamenti al Fondo unico dovrebbero garantire al Masaf una competenza determinante sul capitolo della Pac, all’interno del Ppnr, e alle Regioni di mantenere il ruolo di Autorità di Gestione per gli interventi di carattere regionale.
Dal Psp e Csr al Ppnr
Secondo la Commissione, il sostegno dell’Ue sarà adattato alle esigenze locali, nel principio della sussidiarietà e di un più ampio coinvolgimento degli Stati membri, che potranno adattare le politiche europee ai fabbisogni e alle priorità nazionali.
Lo strumento per attuare le politiche del Fondo unico a livello nazionale saranno i Ppnr - piani di partenariato nazionali e regionali (fig. 2).
Tali piani utilizzeranno tutti i fondi dell’Ue, attraverso un processo di pianificazione mirato e coerente, che persegue le priorità comuni dell’Unione europea, ma lascia ampia flessibilità di adattamento alle esigenze nazionali, regionali e locali. In altre parole, secondo la Commissione europea, i Ppnr garantiscono politiche comuni e coerenza con le esigenze territoriali, nazionali e regionali, secondo il principio di sussidiarietà, senza il rischio di rinazionalizzazione.
La novità consiste nel fatto che non avremo più il Psp (Piano Strategico Pac), ma un unico piano (Ppnr), che sarà il documento di programmazione di tutte le politiche di sostegno nazionale: agricoltura, sviluppo rurale, pesca, coesione economica e territoriale, politica sociale a favore dei lavoratori, asilo e migrazioni, sicurezza interna, gestione delle frontiere, frutta, verdura e latte nelle scuole ecc. (fig. 2).
Una lista di 19 interventi
La scomparsa dei due pilastri della Pac è un problema per gli agricoltori? No, non è un problema, eccetto la nostalgia per la scomparsa del secondo pilastro.
Per l’agricoltore, con la soppressione dei due pilastri cambia poco; infatti, la proposta della Commissione per la nuova Pac 2028-2034 prevede una lista di 19 tipi di sostegno (tab. 1), che include la quasi totalità di quelli che attualmente previsti nell’attuale 1° e 2° pilastro.
Nella lista di tabella 1, infatti, sono presenti:
- i pagamenti diretti (sostegno al reddito, sostegno accoppiato, pagamento per le zone montane svantaggiate), seppure con modifiche importanti;
- il sostegno settoriale;
- gli attuali interventi dello sviluppo rurale, dalle azioni agroambientali e climatiche agli investimenti nelle aziende agricole, dal sostegno all’insediamento dei giovani agricoltori agli strumenti di gestione del rischio, dal sostegno all’innovazione al programma Leader.
Per gli agricoltori, i cambiamenti sono limitati. La lista dei 19 interventi mostra con chiarezza che gli attuali strumenti di sostegno vengono quasi integralmente confermati.
Tuttavia, ci sono alcune importanti novità. Ad esempio, scompaiono gli ecoschemi che comunque sono inglobati nelle azioni agroambientali e climatiche.
Più flessibilità per gli Stati membri
Gli interventi da a) a k) e l’intervento q) della tabella 1 sono sostegni al reddito, finanziati dal Fondo unico nella quota destinata alla Pac.
Gli altri interventi sono finanziati all’interno della quota destinata ad altre politiche, sempre all’interno del Fondo unico, come - ad esempio - il programma Leader.
Ciò significa che tali interventi, come appunto il programma Leader, rientrano nell’ambito della flessibilità affidata agli Stati membri; a tal fine, pertanto, l’Italia potrebbe destinare ad esso uno stanziamento inferiore il 5% che ha caratterizzato l’attuale programmazione.
Ricordiamo che, quanto detto, è contenuto nella proposta della Commissione europea del 16 luglio 2025.
Il negoziato all’interno del Parlamento europeo del Consiglio dei ministri agricoli potrebbe introdurre alcuni importanti cambiamenti: ad esempio, la Commissione Agricoltura del Parlamento europeo (Comagri) intende reintrodurre due interventi ai 19 tipi di sostegno: il pagamento redistributivo e il pagamento per i giovani agricoltori.
La novità del cofinanziamento
Un’altra importante novità riguarda il cofinanziamento della Pac (fig. 3).
Fino a oggi, il primo pilastro della Pac è finanziato interamente dalle risorse finanziarie e comunitarie, mentre il secondo pilastro è cofinanziato dagli Stati membri.
Nella proposta della Pac 2028-2034 c’è un cambiamento abbastanza radicale (fig. 3):
- i 4 interventi destinati al sostegno al reddito (sostegno al reddito per superficie, sostegno accoppiato, pagamento per il cotone, sostegno ai piccoli agricoltori) sono interamente finanziati da risorse comunitarie, senza contributo nazionale;
- gli interventi con bilancio preassegnato devono essere cofinanziati a livello nazionale con un minimo del 30%; questo vuol dire che ad esempio anche gli ecoschemi, che confluiscono nelle “azioni agroambientali e climatiche” saranno cofinanziati; analogamente, anche il sostegno settoriale (ad esempio, ex-Ocm ortofrutta e vino) dovranno essere cofinanziati;
- gli altri interventi, che non sono inclusi nel bilancio preassegnato, saranno finanziati con percentuali differenziate in base alle regioni: cofinanziamento minimo del 60% per le regioni più sviluppate, del 40% per le regioni in transizione e del 15% per le regioni meno sviluppate.
La novità del cofinanziamento costringerà le amministrazioni nazionali e regionali a scelte che dovranno conciliare gli aspetti di sviluppo economico agricolo e rurale con i vincoli della finanza pubblica.
In sintesi
La scomparsa dei due pilastri della Pac, sostituiti da un’unica lista di 19 interventi, porterà a poche modifiche per gli agricoltori, che sostanzialmente beneficeranno delle stesse tipologie di sostegno che hanno conosciuto nell’attuale programmazione 2023-2027.
I veri cambiamenti riguardano invece la gestione politica e amministrativa della nuova Pac, soprattutto il nuovo ruolo degli Stati membri e delle Regioni, che acquisiranno maggiori responsabilità e maggiori flessibilità sia nella programmazione sia nella gestione finanziaria dei fondi europei.
Il Governo nazionale e le Regioni saranno capaci di sfruttare questa maggiore responsabilità e flessibilità, per una politica agricola rispondente ai fabbisogni dell’agricoltura italiana e dello sviluppo della molteplicità di zone rurali del nostro paese? Questa volta, i politici nazionali e regionali non potranno scaricare su Bruxelles le responsabilità delle decisioni e dell’attuazione della Pac.
