Il futuro dei pagamenti diretti nella prossima Pac

Il 29 novembre 2017, il commissario all’Agricoltura e allo sviluppo rurale Phil Hogan ha presentato al Parlamento europeo una comunicazione della Commissione europea sulla Pac post 2020 dal titolo “Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura”.

Si tratta del primo documento ufficiale della Commissione europea sul futuro della Pac ed è particolarmente importante perché permette di comprendere i primi orientamenti sul futuro.

La comunicazione della Commissione propone un sostegno più equo, ancora basato sui pagamenti diretti, per favorire la resilienza dell’agricoltura e per sostenere il ruolo dell’agricoltura nella tutela ambientale e nei cambiamenti climatici.

Il sostegno al settore agricolo

Secondo la Commissione europea, la nuova Pac deve promuovere un settore agricolo intelligente e resiliente. Per raggiungere questo obiettivo, le direzioni individuate sono tre:

• sostegno di un reddito adeguato per aiutare gli agricoltori a vivere del loro lavoro;
• aiutare gli agricoltori ad aumentare gli introiti provenienti dal mercato;
• gestione dei rischi connessi alla volatilità dei prezzi e ai cambiamenti climatici.

In questi obiettivi troviamo alcune conferme, come il sostegno al reddito, oggi rappresentato dai pagamenti diretti (Reg. 1307/2013) e le misure di mercato per rafforzare il potere negoziale degli agricoltori nella filiera, oggi presente nell’Ocm unica (Reg. 1308/2013).

La novità più rilevante riguarda la sottolineatura sulla gestione dei rischi, che oggi è relegata in una misura volontaria del secondo pilastro della Pac (Misura 17); dopo il 2020, la gestione dei rischi dovrebbe assumere un maggior valore nella Pac, anche se la Commissione non chiarisce gli strumenti con cui sarà attuata.

Ridurre i divari sostenendo il reddito

Il documento della Commissione cita l’importanza dei pagamenti diretti per la resilienza di 7 milioni di aziende agricole che coprono il 90% dei terreni agricoli dell’UE e contribuiscono a mantenere in essere l’agricoltura in tutta l’Unione con i vari benefici associati di tipo economico, ambientale e sociale.

I pagamenti diretti (che costituiscono circa il 46% del reddito della comunità agricola dell’Ue); colmano parzialmente il divario tra reddito agricolo e reddito in altri settori economici: sono un’importante rete di sicurezza al reddito, nella misura in cui assicurano l’attività agricola in tutte le regioni dell’Unione, comprese le zone soggette a vincoli naturali (che ottengono pagamenti anche a titolo della politica di sviluppo rurale) con gli associati benefici economici, ambientali e sociali, compresa la fornitura di beni pubblici.

Il reddito agricolo è di gran lunga inferiore rispetto alle retribuzioni del resto dell’economia; in Italia, ad esempio, le retribuzioni nel resto dell’economia sono di circa 29.000 euro per lavoratore a tempo pieno, mentre nel settore agricolo raggiungono appena 18.000 euro ad agricoltore (fig. 1). Se non ci fosse il sostegno della Pac, il reddito per agricoltore scenderebbe al di sotto di 13.000 euro.

L’importanza del sostegno della Pac è ancora più rilevante in altri Paesi dell’Ue. Ad esempio in Germania le retribuzioni nel resto dell’economia sono di circa 51.000 euro per lavoratore a tempo pieno, mentre nel settore agricolo raggiungono appena 26.000 euro ad agricoltore (fig. 1). Se non ci fosse il sostegno della Pac, il reddito medio degli agricoltori tedeschi scenderebbe al di sotto di 12.000 euro.

Pagamenti diretti, elemento essenziale della Pac

Alla luce di quanto sopra detto, la Commissione europea afferma che i pagamenti diretti restano un elemento essenziale della Pac, in linea con gli obblighi previsti dal Trattato UE.

Questa affermazione, esplicitamente presente nella Comunicazione, è di particolare importanza; infatti, la permanenza dei pagamenti diretti non era assolutamente scontata. Molti esperti sostenevano la necessità dell’abolizione dei pagamenti diretti a favore della politica di sviluppo rurale o della gestione dei rischi. Invece la Commissione difende in modo netto il ruolo dei pagamenti diretti.

Necessario un riequilibrio

Sebbene il ruolo dei pagamenti diretti nello stabilizzare il reddito agricolo sia generalmente accolto con favore, il fatto che il 20% degli agricoltori riceva l’80% dei pagamenti comporta talvolta accuse di “abusi”. Secondo la Commissione, si dovrebbe promuovere una distribuzione più equilibrata del sostegno. I pagamenti diretti rispondono allo scopo in maniera più efficace ed efficiente se sono semplificati e più mirati.

In sintesi, i pagamenti diretti devono essere distribuiti in modo più equilibrato, più semplice e più mirato. Per una maggiore efficacia dei pagamenti diretti, secondo la Commissione, si dovrebbe garantire un sostegno più equo e più mirato al reddito degli agricoltori, tramite i seguenti criteri:

• un livellamento obbligatorio dei pagamenti diretti tenendo conto del lavoro per evitare gli effetti negativi sull’occupazione;
• pagamenti decrescenti, in modo di ridurre il sostegno per le aziende agricole di grandi dimensioni;
• concentrare maggiormente l’attenzione su un pagamento ridistributivo per poter fornire sostegno in modo mirato, ad esempio alle aziende agricole di piccole e medie dimensioni;
• assicurarsi che il sostegno sia mirato agli agricoltori veri e propri, ossia quelli che esercitano un’attività agricola per guadagnarsi da vivere.

Pagamenti differenziati in funzione dell’occupazione

Il livellamento obbligatorio dei pagamenti diretti significa l’abbandono dei titoli di valore elevato e la loro uniformazione al valore medio; il livellamento era già previsto nella Pac 2014-2020, ma l’Italia lo aveva evitato con l’applicazione di un modello di convergenza graduale, chiamato “modello irlandese”. L’uniformazione dei titoli ad un valore medio sarà invece obbligatoria dopo il 2020.

Tuttavia la Commissione introduce un concetto nuovo: tener conto del lavoro per evitare gli effetti negativi sull’occupazione. In altre parole, i pagamenti potranno rimanere differenziati per le aziende che assorbono maggiore occupazione.

Ad esempio, un’azienda a cereali riceverà pagamenti diretti più bassi di un’azienda zootecnica o di un’azienda frutticola, in virtù della maggiore capacità di generare lavoro.

Pagamenti decrescenti per le grandi aziende

Un altro punto qualificante saranno i pagamenti decrescenti, in modo di ridurre il sostegno per le aziende agricole di grandi dimensioni. L’applicazione di questo principio potrà avvenire con la degressività e/o con il capping (tetto ai pagamenti); questo principio era stato affermato in modo puntuale nella bozza di Comunicazione che era circolata ad ottobre 2017, in cui addirittura il capping era fissato ad un livello molto basso di 60.000-100.000 euro/euro per azienda. Nella Comunicazione del 29 novembre 2017, non si parla di cifre, ma il principio della decurtazione dei pagamenti per le grandi aziende è affermato con chiarezza. Anche in questo caso, la riduzione dei pagamenti potrà essere evitata o alleggerita nelle aziende che creano maggiore lavoro.

Pagamento ridistributivo

Oltre a penalizzare le grandi aziende, la Commissione propone di concentrare i pagamenti sulle aziende agricole di piccole e medie dimensioni attraverso un pagamento ridistributivo. In altre parole, si tratta di un’incentivazione per le piccole e medie aziende agricole, ad esempio tramite in pagamento aggiuntivo per i primi 30 ettari.

Questo tipo di pagamento era presente anche nella Pac 2014-2020, ma è stato applicato solamente da 8 Paesi, tra cui la Francia, mentre non è stato applicato in Italia.

Con la degressività, il capping e il pagamento redistributivo, la Commissione intende rispondere alla critica sulla distribuzione del sostegno della Pac, per cui il 20% degli agricoltori riceve l’80% dei pagamenti.

Sostegno agli agricoltori veri

Un altro principio su cui si devono basare i futuri pagamenti diretti è di assicurarsi che il sostegno sia mirato agli agricoltori veri e propri, ossia quelli che esercitano un’attività agricola per guadagnarsi da vivere.

In altre parole, si conferma il principio dell’agricoltore attivo.

Uguaglianza tra gli Stati membri

Un altro punto affermato dalla Commissione europea è quello dell’uguaglianza tra i suoi Stati membri, grandi o piccoli, tra est e ovest, nord e sud.

In questo senso, l’Ue mira a ridurre le differenze tra Stati membri per quanto riguarda il sostegno della Pac.

Questo principio è una cattiva notizia per l‘Italia, che attualmente beneficia di un pagamento più elevato della media Ue (per quanto riguarda il sostegno ad ettaro di superficie ammissibile); quindi in un’eventuale “uguaglianza” vedrebbe diminuire il plafond nazionale dei pagamenti diretti.

Tuttavia, sostiene la Commissione, occorre tener conto della grande diversità dei rispettivi costi della manodopera e del terreno, nonché delle diverse potenzialità agronomiche nell’insieme dell’UE; questa affermazione apre alla possibilità di un riequilibrio graduale del livello dei pagamenti diretti (convergenza), anziché un riequilibrio immediato e totale.

Nuovi obiettivi per la politica agricola post 2020

La nuova Pac deve rispondere a sfide ben chiare, specialmente:

• promuovere occupazione, crescita e investimenti di qualità;
• sfruttare il potenziale dell’Unione dell’energia, dell’economia circolare e della bioeconomia, rafforzando contestualmente la tutela dell’ambiente e la lotta e l’adattamento ai cambiamento climatici;
• portare ricerca e innovazione fuori dei laboratori, inserendole nei campi e nei mercati;
• collegare completamente gli agricoltori e le aree rurali all’economia digitale;
• contribuire all’Agenda della Commissione europea sulla migrazione;
• contribuire a raggiungere gli obiettivi dell’Accordo di Parigi COP21 e degli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile delle Nazioni Unite (SDG).

Rispetto alla Pac attuale, ci sono molte nuove parole chiave: crescita intelligente, cambiamenti climatici, occupazione, bioeconomia, migrazioni, innovazione, economia digitale, cibo e salute.

Altro obiettivo è una Pac più semplice, che vuol dire anche una Pac più efficace.

La Pac deve promuovere un settore agricolo “smart” (intelligente) e resiliente, sostenere la cura per l’ambiente e l’azione per il clima, e stimolare la crescita e l’occupazione nelle aree rurali.

La futura Pac dovrà promuovere maggiori sinergie con le politiche di ricerca e innovazione per promuovere l’innovazione.

Il sostegno alla conoscenza, l’innovazione e la tecnologia saranno una componente fondamentale della nuova Pac.

Una Pac più moderna dovrebbe aumentare il valore aggiunto dell’UE nella misura in cui riflette un più alto livello di ambizione in materia ambientale e climatica e risponde all’interesse dei cittadini per una produzione agricola sostenibile.

Il sito per gli aggiornamenti sul futuro della Pac