La Pac che verrà: i pagamenti diretti 2028-34

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Dopo un periodo di stallo, il negoziato sulla Pac 2028-2034 sta procedendo da alcuni mesi con celerità. Ricordiamo che un anno fa, il 16 luglio 2025, la Commissione europea aveva presentato le proposte sul nuovo quadro finanziario pluriennale e l’insieme delle politiche europee per il periodo di programmazione 2028-2034, compresa la riforma della Pac (vedi Terra&Vita n. 15/2025).

Le proposte sul Quadro Finanziario Pluriennale e sulla Pac erano state fortemente criticate dalle organizzazioni agricole, da parlamentari europei e dalla maggior parte dei ministri agricoli.

Le maggiori critiche avevano riguardato due temi: la riduzione delle risorse finanziarie di circa il 20% rispetto alla programmazione 2021-2027 e la creazione di un “fondo unico” in cui confluisce il finanziamento al settore agricolo.

Il taglio della Pac è stato scongiurato, dopo i pronunciamenti della Commissione europea a gennaio 2026, invece il fondo unico rimarrà un punto cardine della nuova programmazione 2028-2034, seppure con alcuni cambiamenti (vedi Terra&Vita n. 10/2026).

Il negoziato

Nel 2026, i due colegislatori dell’Ue (Consiglio dei ministri e Parlamento europeo) hanno lavorato intensamente per giungere ad un compromesso per l’avvio della nuova Pac dal 1° gennaio 2028, seguendo un complesso percorso a tappe, che procede a ritmi serrati (fig. 1).

Il Consiglio dei ministri agricoli, sotto la presidenza di Cipro, ha già raggiunto un buon livello di accordo tra gli Stati membri; la presidenza irlandese, che si è insediata il 1° luglio 2026, proseguirà il negoziato per giungere ad un accordo definitivo in autunno.

Il Parlamento europeo sta lavorando a livello di Commissione Agricoltura (Comagri); il relatore designato, il tedesco Norbert Lins, ha presentato la sua proposta di relazione il 12 giugno 2026; il 7 luglio scadevano gli emendamenti, che poi saranno votati dagli eurodeputati, anche in questo caso per giungere ad un accordo definitivo in autunno.

Il primo semestre 2027 sarà dedicato ai triloghi, per giungere ad un accordo definitivo tra le tre Istituzioni europee (Parlamento, Consiglio e Commissione). A seguire, la palla passerà agli Stati membri che dovranno predisporre il Piano di Partenariato Nazionale e Regionale e la normativa nazionale di attuazione.

Un nuovo sostegno al reddito

La proposta della Commissione per la nuova Pac 2028-2034 prevede 19 tipi di sostegno (tab. 1). Alcuni di questi sostegni non riguardano l’Italia, come il pagamento specifico per il cotone, gli interventi nelle regioni ultraperiferiche e gli interventi nelle isole minori del Mar Egeo.

Gli interventi da a) a k) e l’intervento q) della tabella 1 sono sostegni al reddito, finanziati dal Fondo unico nella quota destinata alla Pac.

Gli altri interventi sono finanziati all’interno della quota destinata ad altre politiche, al di fuori della Pac, sempre all’interno del Fondo unico; ad esempio, il programma Leader è finanziato dalla politica di coesione.

La bozza di relazione di Norbert Lins propone una serie di emendamenti per aggiungere altri due interventi ai 19 tipi di sostegno: il pagamento redistributivo e il pagamento per i giovani agricoltori. In pratica, la Comagri vuole tornare ad un’articolazione di pagamenti analoga a quello dell’attuale Pac 2023-2027.

Sostegno al reddito decrescente basato sulla superficie

Il sostegno al reddito rimane una componente principale della nuova Pac 2028-2034, ma con molte novità.

Ogni Stato membro deve obbligatoriamente attivare un sostegno al reddito decrescente, chiamato Dabis (Degressive Area-Based Income Support), basato sulla superficie per gli ettari ammissibili al fine di soddisfare le esigenze di reddito (fig. 2).

Questa tipologia di sostegno sarà la principale forma di pagamento diretto agli agricoltori. Viene confermata la soppressione dei titoli dal 31 dicembre 2027.

Le caratteristiche di questo sostegno sono rilevanti:

- trattasi di un sostegno al reddito, quindi destinato agli agricoltori più bisognosi di reddito, non uniforme per tutti gli agricoltori, completamente indipendente rispetto all’attuale sistema dei titoli;

- il sostegno sarà decrescente, soggetto a degressività e capping, con una diminuzione di sostegno per le grandi aziende, come vedremo più avanti;

- sarà basato sulla superficie, quindi in base agli ettari ammissibili condotti da un agricoltore.

In particolare, va sottolineata la finalità del sostegno, che è destinato a soddisfare le esigenze di reddito.

Questo principio era già stato più volte affermato dalla Commissione europea nei mesi precedenti; era stato chiaramente indicato dai risultati del Dialogo strategico sul futuro dell’agricoltura del 4 settembre 2024 e dalla comunicazione del 19 febbraio 2025 sulla visione per il futuro dell’agricoltura e dell’alimentazione.

Il pagamento sarà differenziato per gruppi di agricoltori o aree geografiche, sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori.

I gruppi di agricoltori o le zone geografiche che costituiscono la base per la differenziazione dei pagamenti sono stabiliti in base al reddito degli agricoltori derivante dall’attività agricola in un periodo di riferimento rappresentativo.

In altre parole, ogni Stato membro dovrà individuare:

- gruppi di agricoltori: giovani, donne, piccoli, grandi, agricoltori familiari, aziende miste;

- aree geografiche: montagna, zone svantaggiate, aree con vincoli aree naturali, aree con vincoli specifici, altre aree;

differenziando il pagamento in base alle esigenze di reddito.

I gruppi di agricoltori e le aree geografiche con livelli di reddito più bassi, sulla base di dati oggettivi, rilevati in un preciso periodo di riferimento, riceveranno un sostegno più elevato; e viceversa. Di conseguenza, gli agricoltori nelle zone ad agricoltura più ricca, come ad esempio la pianura padana, subiranno una rilevante riduzione del sostegno al reddito rispetto alla situazione attuale.

Degressività e tetto per le grandi aziende

Un altro tema particolarmente dibattuto è l’applicazione di un forte taglio delle risorse per le grandi aziende, tramite la degressività e il capping (tetto ai pagamenti).

Secondo la proposta della Commissione europea, il capping è fissato a 100.000 euro per azienda all’anno; ciò significa che un’azienda non potrà ricevere più di 100.000 € l’anno di sostegno al reddito.

Oltre al capping, ci sarà una robusta degressività ovvero una riduzione dei pagamenti a partire da 20.000 euro (tab. 2).

Il capping e la degressività sono obbligatori per gli Stati membri. Precisiamo che essi si applicano solo al “Sostegno al reddito decrescente basato sulla superficie”, mentre non si applica agli altri pagamenti (accoppiato, pagamenti zone montane e svantaggiate, agroambiente ecc.).

Su degressività e capping, sia i Ministri dell’agricoltura degli Stati membri sia gli europdeputati si sono detti contrari e concordi nel  trasformare questa scelta da obbligatoria a volontaria per gli Stati membri.

Di conseguenza, la proposta della Commissione europea di tagliare i pagamenti per le grandi aziende sarà bocciata.

Tuttavia, il tema della concentrazione del sostegno nelle mani di poche aziende rimane un cruciale.

A tal fine, gli eurodeputati sarebbero orientati a riproporre l’attuale pagamento ridistributivo per riequilibrare il sostegno tra piccole e grandi aziende.

Giovani e pensionati

I giovani agricoltori riceveranno un sostegno per ettaro ammissibile più elevato rispetto a tutti gli altri agricoltori, secondo le decisioni dello Stato membro.

La Commissione prevedeva un’altra novità molto impattante: l’esclusione dei pensionati dal sostegno della Pac, a partire dal 2032, per tener conto di un periodo transitorio di adattamento.

Sia i Ministri agricoli sia gli eurodeputati sono contrari a questa norma.

Pagamento per i piccoli agricoltori

Gli Stati membri forniscono un sostegno al reddito dei piccoli agricoltori, secondo quanto stabilito dagli Stati membri stessi, in sostituzione del sostegno nell’ambito degli interventi (fig. 2):

- sostegno al reddito decrescente basato sulla superficie;

- sostegno al reddito accoppiato;

- pagamenti per vincoli naturali e altri vincoli specifici della superficie.

Il pagamento annuale per ogni piccolo agricoltore non supera i 3.000 euro. L’adesione a tale regime è facoltativa per gli agricoltori.

Pagamenti per vincoli naturali

Gli Stati membri concedono un sostegno per compensare gli agricoltori per vincoli naturali (montane e svantaggiate) o altri vincoli specifici della zona (fig. 2).

I pagamenti per ettaro ammissibile sono limitati ai costi aggiuntivi o alla perdita di reddito connessi alla produzione agricola nelle zone designate rispetto alla produzione in zone non designate.

Sostegno per svantaggi derivanti da vicoli obbligatori

Gli Stati membri possono fornire un sostegno basato sulla superficie nelle zone agricole e forestali per gli svantaggi derivanti dall’attuazione della Direttiva Natura 2000 e della Direttiva Acque.

I pagamenti possono solo compensare i costi aggiuntivi e del mancato guadagno connessi al rispetto dei requisiti obbligatori.

Azioni ambientali e climatiche

Gli ecoschemi sono fusi nei sostegni agroambientali; in altre parole, gli ecoschemi scompaiono e tutti i sostegni a favore dell’ambiente confluiscono in un unico strumento agroambientale.

Questa novità è estremamente positiva, in quanto evita la sovrapposizione tra gli ecoschemi e i pagamenti agroambientali, nonché le necessità di demarcazione, che hanno generato complessità burocratiche enormi nella Pac 2023-2027.

Sostegno accoppiato al reddito

Rimane confermato il sostegno accoppiato che anzi viene potenziato; il plafond per questo sostegno passa dal 13% (+2% per le colture proteiche) dell’attuale programmazione al 20% (+5% per le colture proteiche) nella Pac 2028-2034.

La percentuale si applica alla somma dei plafond fissati dagli Stati membri per il pagamento di base, azioni agroambientali e climatiche e pagamento per i piccoli agricoltori.

Per l’Italia significherebbe un aumento del sostegno accoppiato dagli attuali 500 milioni di euro annuo a 720 milioni di euro.

Il sostegno accoppiato non sarà concesso alle imprese impegnate nei settori del tabacco e del vino.