Il pagamento “verde” o greening è la seconda componente dei pagamenti diretti dopo il pagamento di base, con una percentuale fissa del 30% delle risorse finanziarie, uguale per tutti gli Stati membri.
Lo scopo di questo pagamento è quello di remunerare gli agricoltori per i beni pubblici ambientali che forniscono alla collettività e di migliorare la sostenibilità dell’agricoltura nell’Ue. Fin da quando è stata proposta la Pac 2014-2020, il greening è stato fortemente criticato. Recentemente, anche la Corte dei Conti europea si è occupata di una valutazione del greening, definendolo un regime di sostegno al reddito troppo complesso e non ancora efficace sul piano ambientale.
Scarso impatto sull’ambiente
Nel complesso, la Corte dei Conti Europea è giunta alla conclusione che è improbabile che il greening, quale attualmente applicato, possa migliorare in maniera significativa la performance della Pac in materia di ambiente e di clima.
È emerso che la Commissione non ha sviluppato una logica di intervento completa per il pagamento verde, né ha stabilito valori-obiettivo ambientali chiari e sufficientemente ambiziosi che possano essere da questo conseguiti. Inoltre, la dotazione di bilancio assegnata all’inverdimento non è giustificata dal contenuto ambientale della politica in questione.
Il pagamento verde rimane, sostanzialmente, un regime di sostegno al reddito; in altre parole, il greening sostiene il reddito, ma non l’ambiente.
Cambiamenti solo sul 5% della superficie Ue
La Corte ha riscontrato che il greening non apportato benefici significativi per l’ambiente e per il clima, principalmente a causa dell’effetto inerziale. Essa stima, in particolare, che i cambiamenti apportati dall’inverdimento alle pratiche agricole interessino soltanto il 5% circa di tutte le superfici agricole dell’Ue.
Cosa vuol dire effetto inerziale? Gli agricoltori sovvenzionati avrebbero adottato gli stessi comportamenti anche senza l’aiuto pubblico.
In altre parole, la Corte dei Conti denuncia il fatto che il greening è sostanzialmente un sostegno al reddito degli agricoltori, mentre non ha migliorato l’ambiente e il clima.
La Corte rileva che gli scarsi risultati della politica di inverdimento non giustificano la notevole complessità che il greening ha generato nella Pac.
Tale complessità deriva in parte da sovrapposizioni fra il greening e altri strumenti ambientali della Pac, fra cui le norme relative alle buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno (BCAA). Le BCAA e il greening si assomigliano, in quanto anche quest’ultimo costituisce, essenzialmente, un insieme di condizioni ambientali di base applicabili al sostegno al reddito.
Qualche nota positiva sul greening
I terreni agricoli sottoposti ad almeno un obbligo del greening sono pari al 73% della superficie agricola totale dell’Ue (fig. 1). Questa vasta copertura dimostra le potenzialità del pagamento verde in termini di benefici ambientali e climatici su una larga parte dei terreni agricoli dell’Ue, comprese le zone che non sono coperte da misure agro-climatico-ambientali nel quadro dei programmi di sviluppo rurale.
Il 24% degli agricoltori beneficiari dei pagamenti diretti sono sottoposti ad almeno un obbligo del greening.
In altre parole, gli obblighi di inverdimento si applicano a una minoranza di aziende agricole dell’Ue, le quali coprono però la maggior parte dei terreni agricoli dell’Unione.
Alle nuove EFA l’1% dei seminativi
La Corte dei Conti ha stimato la percentuale di seminativo, in cui l’introduzione del greening ha effettivamente comportato un cambiamento positivo nelle pratiche agricole.
La percentuale è risultata essere del 15% circa per la diversificazione delle colture e di circa il 4% per le EFA.
Tenendo conto delle aziende a cui non è stato richiesto alcun cambiamento delle pratiche agricole e del fatto che i seminativi costituiscono circa il 60% di tutti i terreni agricoli dell’UE, ciò significa che, a seguito dell’introduzione dell’inverdimento, per l’1% circa di questi ultimi si è reso necessario aumentare la diversificazione delle colture e per l’1% circa designare nuove EFA.
La situazione non è uniforme in tutti gli Stati membri che riflette l’importanza relativa delle aziende agricole esenti a livello nazionale.
Diversificazione meno benefica della rotazione
La Corte dei Conti evidenzia che pratica della diversificazione delle colture, prevista dal greening, ha sostituito una BCAA facoltativa concernente la rotazione delle colture in vigore fino al 2014.
Vi sono importanti differenze fra le due pratiche. Mediante la rotazione, gli agricoltori cambiano le colture praticate su ciascuna parcella da un anno all’altro. Tale pratica limita l’impoverimento dei nutrienti presenti nel suolo e la diffusione di agenti patogeni. Sebbene le aziende siano tenute a praticare almeno due colture in un dato anno, la diversificazione delle colture non garantisce un analogo cambiamento nel tempo delle colture in campo.
Seppure la diversificazione delle colture non apporta tutti i benefici ambientali della rotazione, essa si adatta meglio alla cadenza annuale dei pagamenti diretti.
In altre parole, la rotazione è meglio della diversificazione, ma le modalità di controllo sono più complesse.
EFA, predominano le colture azotofissatrici
Gli indicatori di realizzazione del greening, comunicati dagli Stati membri, mostrano una predominanza, nelle aziende agricole, di EFA “produttive” (principalmente colture azotofissatrici e intercalari).
Nel 2015, la percentuale di EFA “produttive” nell’Ue, dichiarate dagli agricoltori, era del 54%, salita poi al 58% nel 2016. Le colture azotofissatrici costituiscono la tipologia di EFA produttiva più comune, seguita dalle colture intercalari (fig. 2).
In Italia, la percentuale di EFA “produttive” è del 72%, caratterizzate dalle colture azotofissatrici, in quanto in Italia non sono ammesse le colture intercalari (fig. 2). A seguire le EFA utilizzate in Italia sono il set aside (26%), gli elementi caratteristici del paesaggio (1%) e altre EFA (1%).
Le raccomandazioni per il futuro
La Corte dei Conti suggerisce alcune chiare indicazioni per la prossima riforma della Pac.
La Commissione dovrebbe definire una logica di intervento complessiva e integrata per il contributo della Pac agli obiettivi climatico-ambientali dell’Ue, compresi valori-obiettivo specifici basati su una comprensione scientifica aggiornata dei fenomeni in causa.
La prossima riforma della Pac dovrebbe attenersi ai seguenti princìpi:
- inglobare il greening nella condizionalità;
- affidare al secondo pilastro le esigenze locali in materia di ambiente;
- pagamento ambientale in base ai risultati.
Greening nella condizionalità: al fine di percepire i pagamenti Pac, gli agricoltori dovrebbero rispettare una serie di norme ambientali di base, che includano i settori coperti dalle attuali BCAA e gli obblighi di greening generalizzati (entrambi i quali dovrebbero andare oltre gli obblighi stabiliti dalla normativa ambientale). Le sanzioni applicate in caso di inosservanza delle due categorie di norme suddette dovrebbero costituire un deterrente sufficiente.
Misure agro-ambientali locali: le esigenze locali specifiche in materia di ambiente e clima possono essere affrontate in maniera appropriata attraverso un’azione programmata più incisiva in agricoltura, basata sul raggiungimento di valori-obiettivo di performance, nonché tramite finanziamenti che rispecchino la valutazione dei costi medi sostenuti e la perdita di reddito connessa ad azioni e pratiche che vanno oltre gli standard ambientali di base.
Sostegno in base ai risultati: gli Stati membri dovrebbero dimostrare, prima dell’attuazione, che le opzioni scelte sono efficaci ed efficienti in termini di conseguimento degli obiettivi.
La futura architettura verde della Politica agricola comune
Nella prossima riforma avremo ancora un Pac con finalità prevalentemente ambientale, ma con strumenti diversi da quelli attuali, con una sostanziale bocciatura del greening.
Le prime ipotesi della Commissione europea sull’architettura verde della nuova Pac post 2020 accolgono i suggerimenti della Corte dei Conti.
La proposta della Commissione europea è di inglobare gli impegni del greening nella condizionalità (BCAA), quindi con una sorta di supercondizionalità; scomparirà il pagamento greening e sarà inglobato nel pagamento di base (fig. 3).
In aggiunta, la Commissione prevede le misure agro-climatico-ambientali. In merito a ciò ci sono due opzioni, attualmente in discussione nei tavoli tecnici:
- trasferire una parte dell’agroambiente nel primo pilastro (con misure più semplici e diffuse), lasciando al secondo pilastro, solo le misure specifiche a livello locale;
- lasciare tutto l’agroambiente nel secondo pilastro, come è attualmente.
La relazione della Corte dei Conti europea ha aperto la strada ad una rivisitazione, ma non ad uno stravolgimento delle finalità ambientali della Pac; l’unica cosa certa che il pagamento greening non farà parte della prossima Pac.
L’agricoltura italiana è verde, non teme il greening
Gli agricoltori italiani sono disponibili a maggiori impegni ambientali; quasi tutti hanno la consapevolezza che l’agricoltura deve garantire benefici ambientali a fronte dei pagamenti della Pac. D’altronde l’agricoltura italiana presenta tantissimi elementi di greening, essendo costituita prevalentemente da piccole aziende diversificate, con molte colture permanenti e tanti elementi caratteristici del paesaggio.I veri problemi degli agricoltori nascono dall’incertezza delle norme e dalle inefficienze informatiche di Agea.
Alcuni esempi
La coltura diversificante. Ancora oggi non c’è chiarezza sull’applicazione della coltura diversificante.
Ai fini della diversificazione, su una superficie in cui si pratica la policoltura intercalare, coltivando una coltura seguita da una seconda coltura, la superficie si ritiene occupata esclusivamente da una sola coltura, detta “coltura diversificante”. Il Decreto ministeriale n. 6513 del 18 novembre 2014 ha affidato ad Agea il compito di dettare le norme della coltura diversificante. Dopo due Circolari Agea (Circolare Agea ACIU.2014.702 del 31 ottobre 2014 e Circolare Agea ACIU.2014.812 del 16 dicembre 2014) non è stata fatta chiarezza su questo tema e gli agricoltori approcciano le scelte colturali nella più totale incertezza.
Gli elementi caratteristici del paesaggio. L’agricoltura italiana è caratterizzata da tantissimi elementi caratteristici del paesaggio (siepi, alberi, fasce tampone, fossati, bordi di campo, muretti tradizionali, ecc.), che possono essere utilizzati ai fini della dimostrazione delle aree di interesse ecologico.
Eppure la quasi totalità degli agricoltori non utilizzano gli elementi caratteristici del paesaggio per l’inefficienza dei sistemi informatici di Agea e per l’incertezza dei controlli.
Per questo motivo, gli agricoltori convertono una parte dei terreni al set aside e alle colture azotofissatrici per dimostrare le aree ecologiche, invece che utilizzare gli caratteristici del paesaggio che son già presenti nelle loro superfici agricole.
L’importo del pagamento greening
Il valore definitivo dell’importo individuale per il greening viene calcolato come percentuale del valore dei titoli attivati dall’agricoltore.
Per il 2015, la percentuale è stata calcolata in 0,5012 (50,12%).
Per il 2016, la percentuale è stata calcolata in 0,4993 (49,93%).
In altre parole, per ottenere l’importo del greening, l’agricoltore deve moltiplicare il valore dei titoli per il coefficiente 0,5012 nel 2015 e 0,4993 nel 2016. Per il 2017, Agea deve ancora calcolare la percentuale.
