La nuova Pac 2021-2027 supera il primo passaggio

saldo dei pagamenti pac
La cronaca del percorso che ha portato all'approvazione in Commissione Agricoltura del Parlamento europeo. Ormai è quasi certo: l’entrata in vigore slitterà di almeno un anno

Nella prima settimana di aprile 2019, il percorso sulla Pac 2021-2027 ha segnato un passo importante con l’approvazione da parte della Commissione Agricoltura del Parlamento europeo.

Articolo pubblicato sulla rubrica " La Pac sotto la lente" di Terra e Vita

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Ma ora si avvia una fase di grande incertezza politica; dalla metà di aprile 2019, si scioglie il Parlamento europeo, in vista delle elezioni europee del 23-26 maggio 2019 e il dibattito sulla Pac 2021-2027 riprenderà a settembre 2019 con il nuovo Parlamento europeo. Il futuro della nuova Pac dipenderà quindi dalle scelte dei nuovi parlamentari.

Agricoltori e operatori agricoli chiedono quali saranno i tempi di approvazione e di entrata in vigore della Pac 2021-2027: il rallentamento del dibattito comunitario comporterà, quasi certamente, lo slittamento di un anno dell’entrata della nuova Pac al 1° gennaio 2022.

L’agenda e l’approvazione del Pe

Il percorso per la definizione della nuova Pac 2021-2027 è iniziato formalmente il 2 febbraio 2017, quando la Commissione europea ha lanciato una consultazione pubblica della durata di tre mesi (2 febbraio–2 maggio 2017) per raccogliere le opinioni dei cittadini europei sulla Pac post 2020 (tab. 1).

tab. 1 Le tappe della Pac post 2020
2 febbraio 2017 - 2 maggio 2017 Consultazione pubblica sul futuro della Pac
7 luglio 2017 Conferenza europea sul futuro della Pac
29 novembre 2017 Comunicazione della Commissione europea “Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura”
1° giugno 2018 Proposte legislative sulla Pac 2021-2027
1-8 aprile 2019 Approvazione in seno alla Commissione Agricoltura del Parlamento europeo
23-26 maggio 2019 Elezioni del Parlamento europeo
entro il 30 giugno 2019 Primo compromesso da parte della Presidenza Rumena
novembre 2019 - febbraio 2020 Triloghi e approvazione della Pac 2021-2027
marzo 2020 - dicembre 2020 Attuazione nazionale della Pac 2021-2027
1° gennaio 2021 o 1° gennaio 2022 o 1° gennaio 2013 Entrata in vigore della Pac 2021-2027


Il passo tecnico-politico più importante è avvenuto il 1° giugno 2018, quando la Commissione europea ha presentato al Parlamento e al Consiglio europeo le proprie proposte legislative sulla Pac 2021-2027. Dopo questa data, le proposte della Commissione europea sono passate alla fase legislativa, affidata al Parlamento e al Consiglio europeo.

Il 29 novembre 2017 la Commissione europea ha presentato il primo documento ufficiale dal titolo “Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura”, in cui sono state delineate le linee guida sul futuro della Pac. Il 2 maggio 2018 la Commissione europea ha presentato la sua ipotesi di Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) per il periodo 2021-2027, in cui sono indicate le risorse finanziarie per la Pac (tab. 2).

tab. 2 Le principali tappe politiche per il futuro bilancio dell’Unione europea
28 giugno 2017 Documento di riflessione della Commissione europea sul futuro delle finanze dell’Ue
14 febbraio 2018 Comunicazione della Commissione europea “Un quadro finanziario pluriannuale per una Unione europea che mette in pratica efficacemente le sue priorità dopo il 2020”
23 febbraio 2018 Consiglio europeo informale sulle priorità politiche dell’Ue
2 maggio 2018 Proposte per il Quadro finanziario pluriennale post 2020 (QFP)
29 marzo 2019, prorogata al 12 aprile 2019 e forse prorogata ulteriormente Uscita del Regno Unito dall’Unione europea: conclusione della Brexit
9 maggio 2019 Discussione al Consiglio europeo di Sibiu (Romania)
23-26 maggio 2019 Elezioni del Parlamento europeo
1° novembre 2019 Nuova Commissione europea.Nuovo Commissario all’Agricoltura
dicembre 2019 Accordo sul QFP in seno al Consiglio europeo

Nell’ambito del processo legislativo, il 22 febbraio 2019 il dibattito si è concluso in seno alla Commissione ambiente (Comenvi) e l’8 aprile 2019 la Commissione agricoltura (Comagri) del Parlamento europeo ha approvato la relazione e gli emendamenti sulla Pac 2021-2027. Il voto in Comagri è l’ultimo atto del Parlamento europeo, prima delle elezioni europee del 23-26 maggio 2019; il Parlamento europeo ha scelto di non procedere alla votazione della nuova Pac nella sessione plenaria di Strasburgo del 15-18 aprile 2019 (ultima plenaria prima delle elezioni europee). Questa scelta lascia la totale libertà al nuovo Parlamento europeo di esprimersi sul futuro della Pac; il processo legislativo quindi riprenderà a settembre 2019.

La fase legislativa in corso al Consiglio dei ministri

Parallelamente al Parlamento europeo, il dibattito sulla Pac è affidato all’altro co-legislatore, il Consiglio dei ministri agricoli.

Nel secondo semestre 2018, si è conclusa una prima fase di dibattito sotto la Presidenza austriaca (tab. 3), con una relazione finale sullo stato dei lavori e i progressi compiuti.

Il dibattito è proseguito nel 2019 sotto la Presidenza rumena (primo semestre 2019), con l’ambizioso obiettivo di raggiungere un accordo politico entro giugno 2019.


Gli scenari futuri

tab. 3 I semestri di Presidenza Ue
Anno Primo semestre Secondo semestre
2018 Bulgaria Austria
2019 Romania Finlandia
2020 Croazia Germania

Le elezioni europee del 23-26 maggio 2019 rendono incerto il percorso futuro della nuova Pac. Il processo legislativo sulla Pac riprenderà a settembre 2019, con un nuovo Parlamento europeo e si possono prefigurare tre scenari:

  1. prosecuzione del lavoro lasciato dal vecchio Parlamento europeo, con possibilità di presentare ulteriori emendamenti da sottoporre al voto in Plenaria (come previsto dalla normativa); tale opzione consentirebbe una rapida approvazione della Pac;
  2. il nuovo Parlamento europeo potrà decidere di rimandare la discussione alla Commissione agricoltura (Comagri) e alla Commissione ambiente (Comenvi) del nuovo Parlamento europeo, che potranno quindi presentare ulteriori emendamenti – che successivamente dovranno essere sottoposti al voto per approvare una nuova relazione;
  3. la bocciatura della proposta della Commissione europea del 1° giugno 2018 e la richiesta di una nuova proposta di riforma della Pac alla nuova Commissione europea, che si insedierà il 1° novembre 2019; in questo caso i tempi si allungherebbero di 1-2 anni.

Questo percorso è reso ancora più incerto dal negoziato sul Quadro finanziario pluriennale (Qfp) per cui è difficile, ad oggi, prevedere delle date precise di approvazione della nuova Pac.

In tutti i tre percorsi descritti in precedenza, la possibilità di avviare la nuova Pac entro il 1° gennaio 2021 appare impraticabile. A tal fine dovrà essere stabilito un periodo transitorio per il mantenimento degli attuali pagamenti diretti e dei PSR fino all’approvazione della nuova Pac. L’obiettivo è garantire la continuità dei pagamenti per gli agricoltori.

Allo stato attuale, l’ipotesi più probabile è l’avvio della nuova Pac dal 1° gennaio 2022, ma ci sono anche ipotesi attendibili che prefigurano l’avvio della nuova Pac al 2023.

Il voto della Comagri

Europarlamento in seduta plenaria

Il compromesso intrapreso dalla Comagri precisa e rafforza gli obiettivi generali individuati dalla Commissione europea (vedi sotto in blu), con un’accentuazione degli obiettivi della creazione e mantenimento dell’occupazione, garantendo un equo tenore di vita per l’intera popolazione agricola e affrontando i fenomeni legati alla spopolamento delle aree rurali, con particolare attenzione alle regioni con bassi livelli di densità di popolazione e meno sviluppate.

Lo scopo è quello di incentivare e garantire uno sviluppo territoriale che sia quanto più possibile equilibrato.

Inoltre, particolare importanza deve essere posta nella promozione di filiere agro-alimentari efficienti e ben funzionanti, rafforzando la posizione degli agricoltori e le relazioni contrattuali e incorporando strumenti per migliorare la trasparenza del mercato.

Il compromesso finale raggiunto dalla Commissione agricoltura conferma i Piani strategici nazionali, uno per ogni Stato membro. Tale strumento deve essere il risultato di una preventiva analisi Swot, per fornire risposte ai tre obiettivi generali, ai nove obiettivi specifici e all’obiettivo trasversale, individuati per la nuova programmazione della Pac post 2020.

L’architettura finanziaria mantiene la struttura a due pilastri, ma regolata da un unico quadro legislativo, come era già stato proposto dalla Commissione europea.

In merito ai pagamenti diretti, il compromesso propone alcune specificazioni:

  • a) sostegno al reddito di base per la sostenibilità almeno il 60%;
  • b) reddito redistributivo complementare minimo il 5% incluso nella dotazione del pagamento base;
  • c) sostegno complementare per i giovani agricoltori minimo il 2%;
  • d) eco-regimi minimo il 20%;
  • e) pagamenti accoppiati volontari massimo del 10% più il 2% per le leguminose, con una deroga per gli Stati membri che hanno già una deroga ai sensi della legislazione vigente al livello autorizzato nel 2018.

Per quanto riguarda la condizionalità rafforzata, la Commissione agricoltura del Parlamento europeo propone pratiche equivalenti a quelle della nuova condizionalità e offre agli Stati membri un maggior margine di manovra per affrontare meglio le esigenze specifiche e le condizioni locali.

Un altro punto importante riguarda il capping e il pagamento distributivo, i quali vengono riproposti.

Sorte analoga per il regime dei piccoli agricoltori, il quale viene mantenuto e riproposto per la nuova programmazione.

In merito allo sviluppo rurale, la dotazione finanziaria per le misure mirate al clima e all’ambiente deve essere almeno del 30% e per le aree soggette a vincoli naturali almeno 40% nell’ambito del Feasr.

Gli Stati membri possono concedere, in forma volontaria, un sostegno agli strumenti di gestione del rischio come già stabilito dall’Omnibus, costituiti anche da sistemi di gestione multirischio.


Gli elementi essenziali del nuovo impianto

L’architettura giuridica della nuova Pac prevede l’articolazione in tre regolamenti:

  • regolamento del piano Pac;
  • regolazione orizzontale;
  • regolamento che modifica l’Ocm.

Il primo regolamento riunisce in un’unica cornice legislativa tre precedenti atti normativi:

  •  l’attuale regolamento sui pagamenti diretti (Reg. 1307/2013);
  •  le misure settoriali, contenute attualmente nell’Ocm (Reg. 1308/2013);
  •  l’attuale regolamento sul sostegno alla sviluppo rurale (Reg. 1305/2013).

Il secondo regolamento è la rivisitazione dell’attuale regolamento orizzontale (Reg. 1306/2013).

Il terzo regolamento mantiene l’architettura e le caratteristiche principali del Reg. 1308/2013, modificando un numero limitato di disposizioni, ma soprattutto eliminando le disposizioni relative agli interventi settoriali che in futuro saranno disciplinati dal primo regolamento e faranno parte degli Stati membri al fine di garantire una migliore coerenza degli interventi della Pac.

Le novità sono molteplici, a cominciare dal decisivo ruolo degli Stati membri nel decidere gli strumenti della Pac, con la redazione di un “piano strategico sulla Pac”, i nuovi pagamenti diretti, la convergenza, la possibilità di abolire i titoli, il capping, la nuova definizione di agricoltore attivo, chiamato genuine farmer (agricoltore vero e proprio), le nuove misure della politica di sviluppo rurale.

La principale novità della Pac 2021-2027 è il New delivery model (nuovo metodo di lavoro o nuova modalità di attuazione), che consiste in un maggiore potere decisionale conferito agli Stati membri, i quali parteciperanno alla scrittura della Pac, presentando un unico piano strategico nazionale.

Gli Stati membri godranno di una maggiore flessibilità per quanto riguarda le modalità di utilizzo delle dotazioni loro assegnate e potranno progettare programmi su misura che rispondano più efficacemente alle preoccupazioni degli agricoltori e delle comunità rurali.

La maggiore flessibilità si esplica con la possibilità di trasferire fino al 15% delle proprie dotazioni finanziarie della Pac dai pagamenti diretti allo sviluppo rurale e viceversa, per assicurare il finanziamento delle proprie priorità e delle misure reputate più idonee.

Inoltre, ogni Stato membro dovrà redigere un piano strategico definito per l’intero periodo 2021-2027, che stabilisca le modalità con cui ciascuno Stato membro intende conseguire i nove obiettivi economici, ambientali e sociali a livello dell’Ue.

Il piano strategico è un documento che dispone l’utilizzo del sostegno sia sotto forma di pagamenti diretti che quello per lo sviluppo rurale.

Questa è un’altra novità: il I° e il II° pilastro saranno accumunati da un’unica strategia nazionale e/o regionale.

I Piani strategici nazionali combineranno tutti gli strumenti di sostegno della nuova Pac:

  • - pagamenti diretti, finanziati dal Feaga;
  • - misure settoriali (vitivinicolo, ortofrutticolo, apicoltura, olio di oliva), finanziati dal Feaga;
  • - programmi di sviluppo rurale (Psr), finanziati dal Feasr.

La Commissione europea controllerà i Piani strategici e li approverà.

In altre parole la Pac 2021-2027 sarà decisa per circa il 50% a Bruxelles e per il restante 50% a livello nazionale.


L’incertezza della Brexit

brexit no-dealIl 4 aprile, con un solo voto di scarto, (313 favorevoli contro 312 contrari) la Camera dei Comuni ha dato mandato a Theresa May di chiedere un’ulteriore proroga all’Unione europea e in ogni caso di evitare un’uscita senza accordo.

Il 10 aprile i 27 Paesi dell’Ue hanno concesso al Regno Unito la proroga per definire i criteri della Brexit: si arriverà fino al 31 ottobre 2019 per scongiurare il no deal.

La conclusione della Brexit ha una grande importanza anche per il futuro della Pac, soprattutto per l’impatto sulle risorse finanziarie, tenendo conto che il Regno Unito è un contributore netto dell’Unione europea.

Il nuovo bilancio 2021-2027 (Qfp) è stato concepito senza il Regno Unito con la corrispondente mancata entrata britannica.

Senza Brexit, il bilancio della Pac potrebbe anche migliorare, ma l’incertezza sull’esito della Brexit rischia di rinviare le decisioni sul prossimo bilancio e sulle future politiche europee, Pac inclusa.

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